Aufsatz
2017, Band 5, Heft 1/2
Seiten 21-40
zeitschrift-suburban.de
s u b \ u r b a n . zeitschrift für kritische stadtforschung
Michael Mießner
Raumordnungspolitik als Verdichtung 
politischer Kräfteverhältnisse
1. Einleitung
Der Staat und seine Apparate sind – wie Nicos Poulantzas in Staatstheorie 
gezeigt hat – nicht starr, sondern „als die materielle Verdichtung eines Kräf te­
ver hältnis“ (2002: 159) zu verstehen. Diese Argumentation kann form ana lytisch 
da hin gehend erweitert werden, dass sich gesellschaftliche Kräfte verhältnisse 
zwar in den Staat einschreiben, sich aber nicht eins zu eins in ihn ‚über­
setzen’. Sie schreiben sich in den Staat nur in gebrochener Form entsprechend 
der – auch formbestimmten (vgl. Kannankulam 2008: 77) – strategischen 
Selek ti vität des Staates (vgl. Jessop 1990) ein. Folglich kann auch räumliche 
Planung und die – in diesem Aufsatz zentrale – Raum ord nungs politik nicht 
als von den gesellschaftlichen Verhältnissen losgelöste und neutrale Poli tik 
verstanden werden. Vielmehr ist auch sie das – widersprüchliche – Ergeb nis 
der Verdichtung[1] gesellschaftlicher Kräfteverhältnisse.
Aufbauend auf diese Theorie wird in diesem Beitrag am Beispiel der (bun­
desdeutschen) Raumordnungspolitik der Frage nachgegangen, wie raum­
ordnungspolitische Strategien im Staat verdichtet werden. Dafür wird die 
Methode der historisch­materialistischen Politikanalyse – wie sie in der 
kritischen Europaforschung für die Analyse der Kämpfe um die europäische 
Migrationspolitik entwickelt wurde[2] – für die raumplanerische Dis kussion 
Am Beispiel der Raumordnungspolitik der Bundesrepublik Deutschland der 1970er-Jahre 
wird im Beitrag mithilfe der historisch-materialistischen Politikanalyse die politische 
Ver dichtung der Kräfteverhältnisse bezüglich Raumordnung analysiert. Es wird aufgezeigt, 
dass das Konzept der dezentralen Konzentration mittels Entwicklungszentren und -achsen 
zur bestimmenden raumordnungspolitischen Strategie für die Bearbeitung der räumlich 
ungleichen Entwicklung in der Bundesrepublik Deutschland wurde. Vor dem Hintergrund 
der sich real in den 1970er-Jahren vollziehenden räumlichen Entwicklung, in Form der dezen-
tra len Konzentration, bot es den Parteienvertreter_innen die Möglichkeit, ihre ideologischen 
und parteipolitischen Vorstellungen mit diesem Konzept zu verbinden. Mit dem Konzept 
der dezentralen Konzentration wurde eine Strategie gewählt, die die bestehende räumliche 
Entwicklung protegierte und ihr nichts entgegensetzte.
Ersteinreichung: 2. August 2016; Veröffentlichung online: 21. Juni 2017 
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nutzbar gemacht. Diese Herangehensweise ermöglicht es aufzuzeigen, wie 
sich die verschiedenen raumordnungspolitischen Strategien im Staats appa­
rat Raumordnung zu einer verdichten. Dies soll exemplarisch anhand der 
politischen Auseinandersetzungen um die ‚richtige‘ Raum ord nungs politik 
des Bundes in den 1970er­Jahren aufgezeigt werden.
Unter Raumordnung wird der Teil der Raumplanung verstanden, „in dem 
überörtliche und fachübergreifende Entwicklungsvorstellungen formuliert 
und durch Programme, Pläne, Handlungskonzepte und Maßnahmen um ge­
setzt werden“ (Sinz 2005: 863). Durch die Raumordnung werden Leit bil der für 
und normative Vorstellungen über die Ordnung des deutschen Staatsgebietes 
ent wickelt, die den verschiedenen raumwirksamen Politiken des Bundes und 
der Länder als Orientierung dienen sollen (vgl. Krumbein et al. 2008: 16). In 
diesem Aufsatz wird der Raumordnungsbegriff auf die räumliche Planung 
des Bundes bezogen und nicht auf die Landesplanung.
Aufgrund des föderalen Aufbaus der Bundesrepublik Deutschland, in der 
die räumliche Planung überwiegend in der Hand der Bundesländer liegt, muss 
die Raumordnungspolitik des Bundes auf einer vergleichsweise allgemeinen 
Ebene agieren und kann selbst allenfalls großräumige Handlungsvorschläge 
unter breiten. Sie besitzt aber keine verbindliche Richtlinienkompetenz ge gen­
über den Bundesländern oder Bundesfachpolitiken (vgl. Durner/Grei ving/
Reit zig 2011). Die Bundesraumordnungspolitik – die in diesem Auf satz in 
Ab gren zung zu anderen staatlichen Apparaten und Zweigen als Staats appa­
rat Raumordnung bezeichnet wird – verfügt dementsprechend über wenige 
Kom­pe­tenz­en,­mit­denen­sie­die­räumliche­Entwicklung­direkt­be­ein­flus­sen­
kann. Dieser Staatsapparat ist vielmehr darauf angewiesen, dass die von ihm 
vor ge schla gen en Handlungsstrategien durch andere staatliche Appa rate[3] 
um gesetzt werden. Anhand dieser Ausführungen wird gleichzeitig deut lich, 
dass die räumliche Entwicklung in der Bundesrepublik Deutschland durch 
unter­schied­liche­staatliche­Apparate­und­Zweige­beeinflusst­wird.­Neben­
dem Wirt schafts minis terium sind hier unter anderem die Ministerien für 
die Infra struk tur ent wick lung und Land wirt schaft zu nen nen.
Dass Raumordnung in der Bundesrepublik Deutschland auf nationalstaat­
licher Ebene angesiedelt ist, stellt im Vergleich zu anderen westlichen Wohl­
fahrtsstaaten eine Besonderheit dar (vgl. Brenner 2004). Dieser beson dere 
Staatsapparat, der von zentralstaatlicher Seite die räumliche Ent wick lung 
zu bearbeiten beansprucht (vgl. ebd.: 142), ist daher der Unter suchungs­
gegen stand des vorliegenden Aufsatzes. Nicht untersucht wird dagegen die 
Landes­ und Regionalplanung.
Die ‚richtigen’ Problematisierungen und Leitlinien der räumlichen Ent­
wick lung handeln – aufgrund der vergleichsweise hohen Abstrak tions ebene 
– über wiegend Politiker_innen, Ministeriumsvertreter_innen, Vertreter_
innen der Landesplanung der Bundesländer sowie Raumwissenschaftler_
innen aus. Selten sind dagegen außerparlamentarische Stimmen – wie die der 
Ge werk schaften oder Wirtschaftsverbände – in den Diskussionen zu hören. 
Die Aus wir kung en raumordnungspolitischer Entscheidungen wiederum 
sind im Alltag der Bürger_innen selbst kaum spürbar. Diese abstrakten 
Leitlinien wer den höchstens durch ihre landespolitische, regional­ und 
stadtplanerische Um set zung wahrnehmbar. Insofern handelt es sich bei 
den politischen Aus hand lungsprozessen bezüglich Raumordnungspolitik 
Mießner 23
des Bundes weniger um alltägliche politische Praxen (von Bürger_innen), 
als um (raumordnungs­)poli tische und wissenschaftliche.
Im Folgenden wird zunächst ‚Staat‘ im Anschluss an die historisch­
materialistische Theoriebildung gefasst und mithin als materielle Verdichtung 
gesellschaftlicher Kräfteverhältnisse konzeptualisiert (Abschnitt 2). Darauf 
aufbauend wird dieses Staatsverständnis für die Konzeptualisierung der 
Regu lation räumlicher Verhältnisse mittels Raumordnung im Rahmen des 
state spatial process (vgl. Brenner 2004) nutzbar gemacht (Abschnitt 3). Im 
darauf folgenden Abschnitt 4 wird die historisch­materialistische Politik­
ana lyse vorgestellt. Anschließend wird mithilfe dieser Methode die Raum­
ord nungs politik in der Bundesrepublik Deutschland in den 1970er­Jahren 
analysiert (Abschnitt 5). Der Beitrag wird mit einem Fazit abgerundet.
2. Der Staat als materielle Verdichtung gesellschaftlicher  
Kräfteverhältnisse
In der materialistischen Staatstheorie gilt der Staat als wichtiger „institutioneller 
Knotenpunkt“ (Hirsch 1994: 192; Herv. i. O.) für die Regulation kapitalistischer 
Ver hält nisse. Dabei werden „Staat und Gesellschaft nicht als dualistisch 
von ein ander getrennte Sphären“ (Wissel/Wöhl 2008: 9) vers tan den. Der 
Staat gilt vielmehr als „soziales Verhältnis“ (ebd.). In einer formanalytischen 
Begründung des Staates wird argumentiert, dass sich die Subjekte – die sich 
im Austauschprozess als Warenbesitzer_innen gegenüberstehen –als freie 
und gleiche Subjekte zueinander verhielten. Sie würden so zu „Träger[n] von 
Rechten“ (Paschukanis 1929: 90). Der ‚Garant‘ (vgl. Marx 1962: 99) dieser 
Rechtsverhältnisse sei der Staat. Damit sei dieser eine notwendige Vor aus­
setzung kapitalistischer Vergesellschaftung. Die formanalytische Bestimmung 
des Staates dürfe jedoch nicht als funktionalistische missverstanden werden 
(vgl. Hirsch/Kannankulam 2006: 77, Kannankulam 2008: 51). Es sei 
vielmehr so, dass die „Bestimmung der politischen Form auf dieser hohen 
Abstraktionsebene […] keine Aussagen über die institutionelle Struktur und 
die Funktionsweise“ (Hirsch/Kannankulam 2006: 77) des Staates zulasse.
Für die Erklärung konkreter staatlicher Praxis ist in der historisch­materia­
lis tischen Theorie die Staatstheorie von Nicos Poulantzas (2002) ein zentraler 
Be zugs punkt. Für ihn ist der Staat der zentrale Ort, an dem sich die politischen 
Klas sen­ und Fraktionskämpfe manifestierten. Diese Auseinandersetzungen 
spie gel ten die gesellschaftlichen Klassenkämpfe jedoch nicht direkt wider. 
Viel mehr seien sie durch das „materielle Gerüst“ (ebd.: 161) des Staates 
ge prägt. Zwar hätten Veränderungen „des Kräfteverhältnisses […] immer 
Aus wir kungen innerhalb des Staates“ (ebd.: 162), diese übertrügen „sich je­
doch nicht direkt und unmittelbar“ (ebd.), sondern passten „sich der Materi­
ali tät der verschiedenen Apparate an und kristallisier[en] sich im Staat nur 
in gebrochener und differenzierter, den Apparaten entsprechender Form“ 
(ebd.). Die verschiedenen Staatsapparate, wie „Exekutive und Parla ment, 
Armee, Justizbehörden, verschiedene Ministerien, kommunale Apparate“ 
(ebd.), aber auch die Raumordnung, seien in diesem Sinne der „Sitz der 
Macht und spezielle Vertretung irgendeiner Fraktion des Blocks an der Macht 
oder­eines­konflikthaften­Bündnisses­dieser­Fraktionen­gegen­andere“­(ebd.).­
Staats­apparate­seien­demnach­Orte,­an­denen­spezifische­Klasseninteressen­
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oder Zusammenschlüsse von Sonderinteressen einen institutionellen Aus­
druck er hielten. Gleichzeitig sei der Staat – laut Bob Jessop – durch eine ‚stra­
te gische Selek ti vität‘ (1990: 9) gekennzeichnet. Diese strategische Selektivität 
besitzt der Staat, da er – aufgrund seiner Struktur und darin eingeschriebener 
Kräfte ver hält nisse – bestimmte gesellschaftliche Kräfte privilegiert und 
ihnen den Zu gang zum Staat erleichtert.
3. Regulation räumlicher Verhältnisse mittels Raumordnung
Das Ziel der Raumordnung ist es, räumliche Entwicklungen so zu fördern, 
dass sie den normativen Vorstellungen von der Ordnung des deutschen 
Staatsgebietes entsprechen. Folglich stellt die räumliche Entwicklung die 
zentrale Grundlage und gleichzeitig den zu bearbeitenden Gegenstand der 
Raumordnungspolitik dar (vgl. Mießner 2015).
Wie David Harvey (2006) und Neil Smith (1984) in ihren Arbeiten gezeigt 
haben, ist die räumliche Entwicklung unter kapitalistischen Verhältnissen 
stets durch uneven development gekennzeichnet. Die Widersprüche kapi ta­
lis tischer Vergesellschaftung drücken sich einerseits räumlich aus. Ande rer­
seits ist die ungleiche räumliche Entwicklung auch Mittel der Kapital akku­
mu lation: Ist eine Region beispielsweise ökonomisch unterentwickelt – weil 
aus ihr Kapital abgezogen wurde, um es in anderen Regionen zu investie­
ren­–,­kann­sie­wiederum­sehr­profitabel­und­zum­Ausgangspunkt­neuer­
Kapitalakkumulation werden (vgl. Smith 1984: 149).
Ziel des Staates ist es, im Rahmen des state spatial process (Brenner 2004) 
in die räumliche Entwicklung zu intervenieren, „to establish a ‘structured 
coherence’­or­‘spatial­fix’­for­capitalist­growth“­(Brenner­2003:­205).­Der­
Raum ordnungspolitik – als Teil des state spatial process – geht es um die 
Etablierung­eines­„spatial­fix­anchored­firmly­within­the­national­territorial­
matrix“ (Brenner 1997: 286). Dies bedeutet jedoch nicht, dass sie die beste­
henden räumlichen Ungleichheiten abmildern will. Da uneven development 
Ausdruck und Mittel kapitalistischer Gesellschaften ist, können zu große 
regionale Disparitäten zwar hinderlich sein. Zugleich ist ein gewisses Ausmaß 
räumlicher Ungleichheiten gerade zweckdienlich.
Diese formanalytische Betrachtung der Raumordnung sagt noch wenig 
über ihre konkrete Ausgestaltung aus. Diese ist von den gesellschaftspoli­
tischen Kräfteverhältnissen abhängig, die sich in der Raumordnung ver­
dichten. Insofern ist Raumordnung als „condensation of social relations“ 
(Holgersen 2013: 5) zu verstehen.
Im Folgenden soll mit der historisch­materialistischen Politikanalyse eine 
Methode vorgestellt werden, mithilfe derer die Verdichtung raumordnungs­
politischer Kräfteverhältnisse nachgezeichnet und erklärt werden kann. 
Anschließend wird dargestellt, wie die raumordnungspolitischen Aus hand­
lungs prozesse in den 1970er­Jahren verliefen.
4. Historisch-materialistische Politikanalyse und  
critical discourse analysis
Zur Operationalisierung der materialistischen Staatstheorie wurde die his­
to risch­materialistische Politikanalyse entwickelt. Sie ist zum einen in 
Mießner 25
Au sein ander set zung mit den policy­Forschungen entstanden, deren Ver tre ter_
innen von einem vereinfachten Staatsverständnis ausgehen und Macht ver hält­
nis se innerhalb des Staates ausblenden (vgl. Brand 2013). Zum anderen grenzen 
sich historische Materialist_innen von strukturalistischeren An sätzen in der 
ma te rialis tischen Staatstheorie ab, die politische Strategien wiede rum „oft in 
einer funktionalistischen Weise als ‚Ergebnis’ dominanter so zialer Verhältnisse, 
ins be sondere der Klassenverhältnisse“ (ebd.: 425) kon zep tualisieren.
Die historisch­materialistische Politikanalyse wurde zur Untersuchung 
der Formierung des ‚Staatsprojektes Europa‘ und der europäischen Migra­
tions politik entwickelt (vgl. beispielsweise Forschungsgruppe Staats pro jekt 
Europa 2014, Wissel 2015). Ziel war es, die Verdichtung der Kräfte ver hält­
nis se in den EU­Politiken nachzuvollziehen. Abhängig von der Fragestellung 
stehen­„unterschiedliche­gesellschaftliche­Bereiche­mit­[…]­spezifischen­
Selek ti vi täten und Eigenlogiken im Mittelpunkt einer Unter suchung“ (Buckel 
et al. 2014: 53), weshalb die im Rahmen der historisch­materialistischen 
Politikanalyse vorgeschlagenen Analyseschritte – Kontextanalyse, 
Akteursanalyse und Prozessanalyse – für die jeweiligen Forschungen zu 
präzisieren sind. Im Folgenden werden diese drei Analyseschritte vorgestellt 
und für die Untersuchung der Raumordnungspolitik nutzbar gemacht.
4.1 Kontextanalyse
Im Rahmen der Kontextanalyse geht es darum, „den historisch­dyna­
mischen­und­strukturellen­Kontext­des­jeweils­untersuchten­Konfliktes“­
(Buckel et al. 2014: 54) zu analysieren. Es gilt, die historische Situation des 
Konfliktes­zu­rekonstruieren­(vgl.­ebd.).
In diesem Aufsatz wird erstens der größere ökonomische und insbeson­
dere politische Kontext der Raumordnungspolitik der 1970er Jahre in der 
Bundesrepublik Deutschland dargestellt. Zweitens werden die räumlichen 
Implikationen dieser gesellschaftlichen Entwicklungen herausgearbeitet 
– schließlich sind dies die Entwicklungen, die die Raumordnungspolitik 
beeinflussen­möchte.
4.2 Akteursanalyse
Im Zuge der Akteursanalyse gilt es zu untersuchen, welche gesellschaftlichen 
und politischen Akteur_innen in einer konkreten historischen Situation 
um die Lösung eines bestimmten gesellschaftlichen Problems ringen 
(vgl. Kannankulam/Georgi 2014: 63ff., Wissel 2015: 65f.). Weiterhin geht 
es darum, die in einem Konflikt „präsenten konfligierenden Strategien“ 
(Buckel et al. 2014: 55) der unterschiedlichen Akteur_innen und Kräfte her­
aus zuarbeiten. Dazu sind eine genaue Kenntnis der Sekundärliteratur sowie 
so ge nannte ‚Debattenanalysen‘ (Kannankulam/Georgi 2012: 38), die auf einer 
in­ten­siven­Auswertung­der­stattfindenden­Diskussionen­fußen,­notwendig.
Im Rahmen der Akteursanalyse gilt es daher erstens im Zuge der ‚Situ­
ations analyse‘ darzustellen, was im Diskurs problematisiert und was als 
Ursache­des­Problems­identifiziert­wird­(vgl.­Buckel­et­al.­2014:­56).­Zweitens­
ist das strategische Ziel aufzuzeigen, das die jeweiligen politischen Kräfte im 
untersuchten­Konflikt­verfolgen­(vgl.­ebd.:­56f.).
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4.3 Prozessanalyse
In­der­Prozessanalyse­ist­der­untersuchte­„Konflikt­chronologisch,­in­seiner­
mehrere Phasen durchlaufenden historischen Dynamik“ (Kannankulam/
Georgi 2012: 39) zu analysieren. Um die „komplexen Kampfprozesse, in 
denen­sich­der­Konflikt“­(Buckel­et­al.­2014:­58)­entwickelt­hat,­verstehen­
zu können, sind die Kontext­ und Akteursanalyse zu kombinieren (ebd.). 
Je nach Fragestellung verschiebt sich der Analyseschwerpunkt. In diesem 
Aufsatze soll die Verdichtung der politischen Kräfteverhältnisse zu raum­
ordnungspolitischen Strategien nachgezeichnet werden. Daher werden die 
im Staatsapparat Raumordnung problematisierten räumlichen sowie ge­
sellschaftlichen Entwicklungen und die für diese Probleme vorgeschlagenen 
Handlungsstrategien dargestellt. Auf diese Weise kann gezeigt werden, wie 
die verschiedenen raumordnungspolitischen Projekte im Staatsapparat 
Raumordnung zu einer – einheitlichen – Strategie verdichtet wurden.
4.4 Critical discourse analysis
Die vorgestellte Akteurs­ und Prozessanalyse stellt eine Heuristik dar, die es – 
wie die Vertreter_innen dieser Methode explizit betonen (vgl. Brand 2013: 437, 
Buckel et al. 2014: 53ff.) – für den jeweiligen Un ter suchungs ge gen stand zu prä­
zi sie ren gilt. Hierfür bietet sich die Metho de der critical discourse analysis (vgl. 
beispielsweise Fairclough 2010, Wodak/Meyer 2001) an, eine Methode, die 
bereits für die materialistische Staats theo rie nutzbar gemacht wurde (vgl. Fair­
clough 2010: 375ff., Jessop 2008: 225ff.). Sie ermöglicht diese beiden Analy­
se schritte empirisch zu operationalisieren. Da das Untersuchungsmaterial in 
Form von Texten (Berichte, Gesetze, Protokolle) vorlag (siehe Abschnitt 5), 
ist die critical discourse analysis für die Operationalisierung geeignet, wurde 
sie doch genau dafür entwickelt. Hier gilt es insbesondere, das Material ent­
sprechend der Problematisierungen (vgl. Fairclough 2010: 235f., Fairclough/
Pardoe/Szerszynski 2010: 413ff.) zu strukturieren. Darüber hinaus wurden 
konfliktbezogene­Aussagen,­Handlungsvorschläge­und­Taktiken­der­einzelnen­
politischen Kräfte analysiert.
5. Aushandlungsprozesse um die Raumordnungspolitik  
in den 1970er-Jahren
Im Folgenden soll das analytische Potential der historisch­materialistischen 
Po li tikanalyse anhand der bundespolitischen Auseinandersetzungen um 
die anzustrebende Raumordnungspolitik in den 1970er­Jahren auf ge­
zeigt werden. Dieser Zeitraum gilt gemeinhin als eine Phase der Raum ­
ord nungs politik, in der zentralstaatliche Raumsteuerung zu guns ten endo­
gener Entwicklungsstrategien in den Hintergrund trat (vgl. Blotevogel 2011, 
Brenner 1997; 2004, Heeg 2001, Mießner 2009).
Untersucht wurden unter anderem Berichte, Gesetzesvorlagen und Stel­
lung nah men, die von Bundesministerien oder ­behörden veröffentlicht 
wurden. Dazu zählen beispielsweise die Raumordnungsberichte, das Bun­
des raum ordnungsprogramm oder die Tätigkeitsberichte des für Raum­
ord nung zuständigen Bundestagsausschusses. Weiterhin wurden die 
Mießner 27
Dis kus sions pro to kol le des Bundestags und seiner Ausschüsse – wie der 
Ausschuss für Raumordnung, Bauwesen und Städtebau sowie der Unter­
aus schuss Regio nale Wirtschaftspolitik des Ausschusses für Wirtschaft und 
Technik – untersucht. Außerdem waren die Diskussionsprotokolle des Bun­
des rates und des Bundesratsausschusses für Städtebau, Wohnungswesen und 
Raum ord nung – die sich ebenfalls mit raumordnungspolitischen Themen 
bes chäf tigten – Grundlage der Analyse. In die Untersuchung wurden darüber 
hinaus die Beschlüsse der Ministerkonferenz für Raumordnung und die 
Stellungnahmen des Beirates für Raumordnung einbezogen. Damit kon zen­
triert sich das Untersuchungsmaterial auf die Auseinandersetzungen inner­
halb des Staatsapparates Raumordnung und auf Diskussionen zwischen den 
Staats appa raten, die an der Raumordnungspolitik mitwirken, insbesondere 
auf die Auseinandersetzung zwischen den im Bundestag ver tre te nen Parteien. 
Die methodische Auswertung eines noch größeren Unter suchungs korpus 
war mit den gegebenen Forschungsressourcen nicht möglich. Dies dürfte 
– neben dem hohen Abstraktionslevel, auf dem die Raumordnung agiert – 
ein weiterer Grund sein, warum im untersuchten Diskurs keine Stimmen 
von Bürger_innen oder Interessensvertretungen außerparlamentarischer 
Gruppierungen ausgemacht werden konnten.
Der Untersuchungszeitraum wurde auf die Jahre 1973 bis 1978 eingegrenzt. 
Im Folgenden werden die Ergebnisse der einzelnen Analyseschritte gemäß 
der historisch­materialistischen Politikanalyse dargestellt und aufgezeigt, wie 
die Verdichtung der politischen Kräfteverhältnisse bezüglich Raumordnung 
in der Bundesrepublik Deutschland in den 1970er­Jahren vonstattenging.
5.1 Kontextanalyse: ökonomische Verwerfungen
In der Bundesrepublik Deutschland ereignete sich in den Jahren 1966 und 1967 
die erste Rezession der Nachkriegszeit (vgl. SVR 1967: 1). Diese war jedoch 
schnell wieder überwunden (vgl. Altvater/Hübner 1988: 17f.). Gleichzeitig 
erfolgte ein Regierungswechsel. So wurde die schwarz­gelbe Regierung 1966 
von der Großen Koalition aus CDU/CSU und SPD abgelöst, die 1969 wiederum 
einem sozialliberalen Bündnis weichen musste. Diese Regierungswechsel gelten 
ge mein hin als wirtschafts­ und sozialpolitische Richtungsänderung, weg von 
stärker ordoliberalen Vorstellungen hin zur keynesianischen Globalsteuerung 
unter Einbeziehung der Gewerkschaften (vgl. Abelshauser 2004: 412). Der 
neue SPD­Wirtschaftsminister Karl Schiller stand exemplarisch für diesen 
Kurs ein (vgl. zum Beispiel Schiller 1964). Mit ihm war gleichsam ein politischer 
Rich tungs wechsel hin zu einer stärker sozial­ und ausgleichsorientierten Wirt­
schafts­ und Sozialpolitik verbunden (vgl. Abelshauser 2004).
Räumlich hatte sich die wirtschaftliche Entwicklung bis Mitte der 1960er­
Jahre in Form der dezentralen Konzentration (vgl. Väth 1980: 69ff.)[4] voll­
zogen. Die großen Wachstumsraten, die die deutsche Wirtschaft mit hilfe 
der fordistischen Massenproduktion erzielte, führten zu einer räum lichen 
Konzentration der Industrieproduktion und damit auch der Arbeits kräfte 
sowie der Bevölkerung. Diese Entwicklung ging zu Lasten der ländlichen 
Räume und kleinen Gemeinden. Da die Arbeitskräfte in den Bal lungs räumen 
aufgrund steigender Produktion knapp wurden, dezentralisierte sich die 
Produktion zunehmend und erreichte zuerst die Zentren des Um landes und 
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später die der weiteren Peripherien (vgl. BMWSR 1963: 16ff., Bun des regie­
rung 1966: 12ff., SVR 1965). Diese dezentrale Konzentration wirkte aus einer 
großräumigen Perspektive ausgleichend: Es hatte den Anschein, als würden 
mit dem wirtschaftlichen Wachstum die wirtschaftlichen Strukturprobleme 
in den ländlichen und peripheren Regionen en passant behoben werden. 
Die damit verbundenen innerregionalen Disparitäten gerieten aus dieser 
großräumigen Perspektive allerdings aus dem Blick.
Die Krise von 1966 und 1967 traf neben den „Deglomerationsräume[n] 
und […] Agglomerationen, die durch Monostrukturen im Montanbereich 
ge kenn zeichnet waren (Rhein­Ruhr, Saar)“ (Jacob 1979: 27), vor allem 
strukturschwache Peripherien. Diese hatten noch bis 1966 von sehr „kon­
junk tur reagib[len]“ (Heeg 2001: 127) Zweigwerks­ und kleinbetrieblichen 
Neugründungen profitiert (vgl. Jacob 1979: 27ff). In der folgenden Auf­
schwung phase bis Mitte der 1970er­Jahre setzte sich die dezentrale Konzen­
tra tion fort: Besonders die Verdichtungsräume und – aufgrund von erneuten 
Zweig­werksgründungen­–­deren­Umland­sowie­die­zentralen­Orte­profitier­
ten vom Wirtschaftswachstum (vgl. ebd.: 30ff.). Die ländlichen und struk­
turschwachen Regionen blieben – abgesehen von deren Zentren – hingegen 
hinter der allgemeinen Entwicklung zurück (vgl. ebd.). Die innerregionalen 
Disparitäten verstärkten sich erneut.
Anfang der 1970er­Jahre wurden das Bretton­Woods­System und damit 
die­Golddeckung­des­Dollars­sowie­das­System­fixer­Wechselkurse­aufgegeben.­
Die mit dem Bretton­Woods­System verbundene Unterbewertung der D­Mark 
hatte in den 1960er­Jahren ein exportgetragenes Wirtschaftswachstum be­
wirkt (vgl. Kannankulam 2008: 169). Diese „gewaltigen Fehlleitung[en] von 
Kapi tal“ (Polster/Voy 1991: 197ff.) mussten in den 1970er­Jahren kompensiert 
wer den. Weil ab Mitte der 1970er­Jahre auch alle anderen Industrienationen 
von der Rezession betroffen waren (vgl. Altvater/Hübner 1988: 20), wur­
de die export getriebene Wirtschaftsentwicklung der Bundesrepublik 
Deutsch land vor zusätzliche Probleme gestellt. Diese Entwicklungen wur­
den 1973 durch den Ölpreisschock noch verstärkt. Im Jahr 1975 sank das 
Bruttosozialprodukt der Bundesrepublik und die Arbeitslosigkeit stieg dau­
erhaft auf über 4,6 Prozent (vgl. Prollius 2006: 185ff., SVR 1978: 64).
Trotz des „Sonderprogramms zur regionalen und lokalen Abstützung der 
Be schäftigung“ (in Höhe von 950 Millionen D­Mark) und des „Programms zur 
Förderung von Beschäftigung und Wachstum bei Stabilität“ (in Höhe von 1,13 
Milliarden DM) erholte sich die deutsche Wirtschaft kaum. In den folgenden 
Jahren schwenkte die sozialliberale Regierung unter dem neu en Kanzler 
Hel mut Schmidt auf Austeritätspolitik um (vgl. Altvater/Hüb ner 1988: 25). 
Diese war zunächst zögerlich, später vehement von den ‚Wirt schafts wei­
sen‘ gefordert worden (vgl. SVR 1975: 16ff.; 1976: 139ff.). Bei spiels weise 
wurde 1975 ein Haushaltsstrukturgesetz verabschiedet, in dessen Rahmen 
Sozial ausgaben gekürzt wurden (vgl. ebd.). Solchen und anderen Spar­ und 
Kon so lidierungsbemühungen fielen „hauptsächlich die Investitionen der 
Gemein den zum Opfer“ (Polster/Voy 1991: 208), womit vor allem die „Kern­
be reiche der öffentlichen materiellen Infrastrukturen in Verkehr, Ver­ und 
Entsorgungsfunktionen, Wohnungs­ und Städtebau“ (ebd.) betroffen waren.
Von­diesen­Entwicklungen­profiterten­bis­Mitte­der­1970er-Jahre­vor­
allem­die­Agglomerationsräume­wirtschaftlich,­politisch­und­demografisch­
Mießner 29
(vgl. Gatzweiler/Runge 1978: 673ff.). Gleichzeitig entwickelten sich die 
Regionen mit Verdichtungsansätzen oder jene mit einem regionalen Zen­
trum lediglich durchschnittlich, während die ländlichen Regionen zu rück­
blieben (vgl. ebd.). In der Infrastrukturversorgung wurden bis Mitte der 
1970er­Jahre erhebliche Fortschritte in den Peripherien erreicht, weshalb 
„Ent wick lungs impulse durch vermehrte öffentliche Investitionen auf diesem 
Gebiet kaum mehr induzierbar“ (Väth 1979: 62) waren. Außerdem gingen 
die unternehmerischen Investitionen nach und nach zurück, wes halb die 
„räum lich disponible Investitionsmasse“ (ebd.) schrumpfte. Der „klas­
sische Ansatzhebel der regionalen Wirtschaftspolitik, die als regionale 
Ka pi tal mobilisierungsstrategie konzeptionalisiert war“ (ebd.), konnte 
somit kaum noch Wirkung entfalten. Außerdem wurden die betrieb lichen 
Investitionen zunehmend für Rationa li sie rungen eingesetzt, sodass einer­
seits Neuansiedlungen von Unter nehmen die Auswirkungen von Be triebs­
stilllegungen nicht mehr kom pen sieren konnten (vgl. Jacob 1979: 43). An­
de rer seits waren die Arbeitskraftreserven als „natürliche[r] Standortvorteil“ 
(Väth 1979: 63) peripherer Regionen nicht mehr für unternehmerische 
Stand ort entscheidungen ausschlaggebend. Eine weitere dezentrale Kon­
zen tration fand somit nicht mehr statt. Bestehende Standorte blieben zwar 
erhalten, neue wurden jedoch nicht mehr geschaffen.
Diese Entwicklungen wurden gegen Ende der 1970er­Jahre durch ein 
‚Nord­Süd­Gefälle‘ überlagert, das heißt die nördlichen und südlichen Agglo­
me rations räume entwickelten sich zunehmend auseinander (vgl. Fried­
richs/Häußermann/Siebel 1986). Während sich im Norden und Westen 
Deutschlands ältere Industrien fordistischer Massenproduktion befanden, 
waren­die­prosperierenden­und­diversifizierten­Agglomerationsräume­im­
Süden durch High­Tech­Industrien geprägt (Brenner 1997: 288f.).
5.2 Akteursanalyse: ökonomischer Strukturbruch und  
großräumige Disparitäten als Problem
Im untersuchten raumordnungspolitischen Diskurs wurden die zunehmen­
den Disparitäten zwischen Verdichtungsräumen und ländlichen Regionen 
als wichtiges Problem erkannt und diskutiert. Die in diesem und im nächs­
ten Abschnitt herangezogenen Aussagen von Parlamentarier_innen stellen 
dabei keine Einzelmeinungen dar, sondern sind charakteristisch für die 
Argumentation der jeweiligen Partei.
Die während der Untersuchungszeit im Bundestag vertretenen Parteien 
be werteten die Disparitäten zwischen Verdichtungsräumen und ländlichen 
Region en unterschiedlich. Ursächlich hierfür waren einerseits die unter­
schied lichen Wähler_innenklientels, andererseits ideologische Vor stel lung­
en. Die CDU/CSU­Fraktion, die stärker in den ländlichen Regionen verankert 
war, war nicht daran interessiert, den Verstädterungsprozess zu unterstützen. 
Sie wollte die Entwicklung in den ländlichen Regionen fördern. Ideologisch 
hatte sich die CDU/CSU­Fraktion seit den 1950er­Jahren in eine ‚Richtung‘ 
(Väth 1980: 154) entwickelt, die in einer „allgemeinen Stadtfeindlichkeit 
und einer Eigenheim­ und Grundbesitzideologie“ (ebd.) ver wurzelt war. 
Weiterhin bestand innerhalb der CDU/CSU­Fraktion die „unterschwellige 
Befürchtung vor einer zu hohen Konzentration von Arbeits kräf ten […], der 
30       2017, Band 5, Heft 1/2s u b \ u r b a n
allgemein sozial destabilisierende Effekte zu ge sproch en wurden“ (ebd.). Eine 
solche Vorstellung deckte sich zusätzlich mit der ‚neuen Ballungskritik‘, die 
aufgrund der fortschreitenden Verstädterung immer mehr Aufwind bekam 
(vgl. Leendertz 2008: 317ff.).
Entsprechend dieser Konstellation unterstellte der Abgeordnete Friedrich­
Adolf Jahn (CDU/CSU­Fraktion) der SPD, sie wolle einzig die Verdichtung 
fördern:
„Die Qualität des Lebens besteht nicht in einer Quantität der Ver­
dich tung, […] vielmehr in einer Ausgewogenheit zwischen geordneter 
Verdichtung und den ländlichen Räumen.“ (1974: 7929)
Eine solche Ausgewogenheit, mithilfe derer auch die ländliche Entwicklung 
gefördert werden sollte, sahen die CDU/CSU­Fraktionsabgeordneten in 
Gefahr, auch wenn ihnen klar war, dass in der Tat Unterschiede zwischen 
den beiden Gebietskategorien bestanden und weiterhin bestehen würden.
Auch die SPD sah das Wachstum der Verdichtungsräume als Problem 
an, stand diesem Phänomen aber weniger kritisch gegenüber. Ursächlich 
dafür dürfte sein, dass die Verdichtungsräume „traditionell höhere Wäh­
ler an teile der SPD auf[wiesen] als ländliche und dezentralisierte Gebiete“ 
(Väth 1980: 154). Der Fokus der SPD lag vor allem auf den Ursachen des 
Ver dichtungsprozesses: Verantwortlich für diese Entwicklungen seien die 
Lohn an gleich ungen zwischen ländlichen Regionen und Verdichtungsräumen 
(vgl. Immer 1975a: 6), die jüngste wirtschaftliche Krise (vgl. Schmitt­Vocken­
hau sen 1974: 7951) sowie das Standortverhalten der Industrien, das sich 
immer öfter an den Fühlungsvorteilen in den Ballungsregionen orientiere 
(vgl. Immer 1975a: 6).
Die FDP problematisierte die Disparitäten zwischen Verdichtungsräumen 
und ländlichen Regionen weniger. Sie galten ihr vielmehr als Ausdruck einer 
frei heitlichen Entwicklung. Folglich war für sie der „Gegensatz von Stadt und 
Land­[…]­nicht­auflösbar“­(Engelhard­1974:­7949)­–­alles­andere­sei­eine­
„Illusion“ (Böger 1976: 16755):
„Aber umgekehrt [entgegen der Ansicht, dass die Wanderung in die 
Großstädte ein Problem sei; Anmerk. d. A.] muß man die Entwicklung 
im mer auch auf dem Hintergrunde der historischen Erfahrungstatsache 
sehen, daß sich größere Städte in ihrem Bestand schon immer nur 
erhalten oder gar wachsen konnten, weil sie Zuzug vom Land hatten. 
Das war lange vor der ersten industriellen Revolution so, das war schon 
im Mittelalter so.“ (Engelhard 1978: 8633)
Diese Problematisierung des Stadt­Land­Gegensatzes macht zwei Dinge 
deutlich. Zum einen ist die freiheitliche Entwicklung, in der Argumentation 
der FDP, durch eine disparate räumliche Entwicklung gekennzeichnet. An­
hand ihrer Argumentation wird weiterhin ersichtlich, dass sie die ungleiche 
räumliche­Entwicklung­naturalisierte,­indem­sie­ihr­absprach­eine­spezifisch­
historische, kapitalistische Entwicklung zu sein. Folgerichtig verweist die 
Aussage des Abgeordneten Böger darauf, dass man dieser dichotomen 
räumlichen Entwicklung nichts entgegensetzen könne.
Eine etwas andere Position nahm der Beirat für Raumordnung ein. Er 
fungierte als Beratungsgremium für das Bundesministerium, welches für 
Mießner 31
Belange der Raumordnung zuständige war, und bestand aus Sachverständigen, 
Wis sen schaftler_innen sowie Vertreter_innen kommunaler Verbände. Die 
sich verstärkenden Disparitäten zwischen Verdichtungsräumen und länd­
lichen Region en stellten für den Beirat ein Problem dar. Aus seiner Sicht 
wirkte der mit der disparaten Entwicklung verbundene räumliche Kon zen­
tra tions prozess „in zweifacher Hinsicht polarisierend“ (Beirat für Raum ord­
nung 1972b: 163): „[E]inmal in [B]ezug auf die räumlichen Struk turen, d. h. den 
Ver dich tungsräumen stehen immer deutlicher Ent lee rungs räume gegenüber“ 
(ebd.),­und­darüber­hinaus­„in­[B]ezug­auf­die­spezifischen­Standortqualitäten­
der Verdichtungsknoten bzw. der Verdichtungsachsen“ (ebd.).
Im Bundesraumordnungsprogramm, das die Bundesregierung ver­
öffent lichte, wurde eine sehr großräumige Perspektive gewählt. Hier wurde 
zwischen Räumen mit einer schwachen Siedlungsstruktur und geringen 
Entwicklungsmöglichkeiten einerseits und Regionen mit hoher Verdichtung 
andererseits unterschieden (vgl. Bundesregierung 1975b: 20). Laut Raum­
ord nungs programm seien jedoch innerregionale Disparitäten – wie beispiels­
wei se in den Räumen Rhein­Ruhr und Rhein­Main­Neckar – „nicht negativ 
zu beurteilen“ (ebd.: 17), solange diese „auf einer räumlich­funktionalen 
Aufgabenteilung beruhen“ (ebd.).
Trotz dieser Differenzen im raumordnungspolitischen Diskurs gab es 
auch Gemeinsamkeiten in der Problemwahrnehmung: Die – mit den gesell ­
schaft lichen Entwicklungen der 1970er­Jahren einhergehende – Akzen tu­
ie rung der räumlichen Entwicklung wurde als grundlegende wirt schaft liche 
Um struk tu rie rung verhandelt, welche das raumwirksame Ent wick lungs po­
ten tial und damit die Steuerungsmöglichkeiten der Raum ord nung stark ein­
schränkten. So seien die bisherigen Entwicklungen durch Be völ kerungs zu­
nahme, stetiges Wirt schafts wachstum, günstige und ausreichende Energie 
sowie abnehmende natürliche Ressourcen gekennzeichnet gewesen (vgl. 
Bundes re gie rung 1975a: 28). Diese ‚Faktoren’ hätten sich nun ‚gewandelt’ 
und zukünftig dürften für die „räumliche Entwicklung andere, regional 
teil weise unterschiedliche Entwicklungstendenzen maßgebend sein, bzw. 
bis herige Entwicklungen sich stärker akzentuieren“ (ebd.: 28f.). Dies 
sei ein Pro blem, weil das „raumwirksame Entwicklungspotential“ (ebd.: 
29) zukünftig „wesent lich knapper“ (ebd.) sein werde. Unter dem Be­
griff des ‚raumwirksamen Ent wick lungs poten tials‘ wurden verschiedene 
die Raumordnung einschränkende Entwicklungen argumentativ 
zu sam men geführt: 
1. Der sektorale Strukturwandel begrenze das raumwirksame Ent wick­
lungs potential, weil einerseits der relevanteste ländliche Wirt schafts­
zweig (der Agrarsektor) an Wichtigkeit verliere (vgl. ebd.). Anderer seits 
gehe die Bedeutung des sekundären Sektors leicht zurück, was Ent wick­
lungsnachteile für bisherige Industrieregionen zeitige (vgl. ebd.: 64).
2. Parlamentarier_innen der CDU/CSU­ und der SPD­Fraktion betonten 
weiter hin das veränderte Standortverhalten der Industrie. Die Stand­
ort wahl von Industriebetrieben sei laut CDU/CSU kaum noch staat­
lich­beeinflussbar­(vgl.­Nordlohne­1973:­39),­weil­beispielsweise­„Füh-
lungs vorteile, wie sie nur der Ballungsraum bietet, ausgenutzt werden“ 
(Immer 1975a: 5), wie die SPD betonte.
3. Weiterhin­begrenzten­die­zunehmenden­internationalen­Ver­flech­tung­en­
32       2017, Band 5, Heft 1/2s u b \ u r b a n
den „nationalen Gestaltungsspielraum“ (Bundes regie rung 1975a: 10), weil 
die Verlagerung von Industriestandorten ins Aus land zu verhindern sei.
4. Die Zunahme der Unternehmensgrößen und die damit verbundene 
räum liche Maßstabsvergrößerung begrenze das raumwirksame Ent­
wick lungs potential, weil sich so die Einzugsbereiche öffentlicher Ein­
rich tungen „ständig vergrößern“ (Bundesregierung 1972: 28, vgl. Beirat 
für Raumordnung 1972b: 166f.). Somit verstärke sich der räumliche 
Konzentrationsprozess und schwäche sich nicht ab.
Außerdem habe der wirtschaftliche Umstrukturierungsprozess die länd lich en 
Räume besonders getroffen, weil hier „[e]ine große Zahl von Filialbetrieben 
und­Zulieferfirmen­[…]­ihre­Tore­für­immer­geschlossen“­(Sauter­1978:­8630)­
hätten, argumentierten Vertreter_innen der CDU/CSU­Fraktion. Laut SPD 
sei die Problematik der Konzentrationsförderung erst jüngst „in dieser Schär­
fe deutlich geworden“ (Schmitt­Vockenhausen 1974: 7951).
5.3 Prozessanalyse: dezentrale Konzentration als Kompromiss
Das übergeordnete Ziel der Raumordnungspolitik der 1970er­Jahre war der 
„Abbau bestehender großräumiger Unterschiede“ (Bundesregierung 1974: 2). 
Das gesamtwirtschaftliche Wachstum sollte bei möglichst geringen sozialen 
Kos ten gefördert werden. Dieses Ziel beinhaltete jedoch Widersprüche:
„Das Ziel, großräumige Disparitäten abzubauen, kann im Einzelfall zu 
Konflikten­führen.­Ein­solcher­Zielkonflikt­kann­auftreten­zwischen­
dem Streben nach einem möglichst hohen gesamtwirtschaftlichen 
Wachs tum, das sich vor allem in den Räumen mit hoher Ver dich­
tung konzentrieren würde, und dem Ziel, insbesondere in länd lich 
geprägten Gebieten eine aus gewogene Wirtschaftsstruktur auf zu­
bauen. Die Erwerbstätigen wür den zwar durch Abwanderung in die 
stark verdichteten Gebiete dort kurz fristig einen größeren Bei trag 
zum Bruttoinlandsprodukt erbringen; dennoch müssen die Vor­
aus setzungen für ihr Verbleiben in den ländlich geprägten Ge bie ten 
geschaffen werden, zumal dadurch — längerfristig gesehen — ein 
höherer sozialer Nutzen und damit zugleich ein Beitrag zur Ver bes­
se­rung­der­Lebensqualität­für­alle­Bürger­erzielt­werden­können.“­
(Bundesregierung 1975b: 8)
Das wichtigste – aber auch umstrittenste – Mittel, mit dem dieses über­
ge ordnete raumordnungspolitische Ziel erreicht werden sollte, war die 
dezentrale Konzentration. Mit diesem Konzept konnte die reale räumliche 
Entwicklung, die genau diese Form angenommen hatte (vgl. Abschnitt 5.1), 
unterstützt werden. Darüber hinaus – und das soll im Folgenden gezeigt 
werden – bot dieses Konzept allen Parteien Anknüpfungspunkte für ihre 
jeweiligen parteipolitischen Positionen.
Die CDU/CSU­Fraktion, der es vornehmlich um die Förderung des 
ländlichen Raumes ging, unterstellte der SPD eine „sozialistische […] 
Politik der ‚konzentrierten Konzentration‘ von Bevölkerung, Arbeitsplätzen 
und Infrastruktur“ (Jahn 1974: 7932), dem sie „das ordnungspolitische 
Leitbild der ‚dezentralisierten Konzentration‘“ (ebd.) entgegensetze. Der 
Mießner 33
CDU/CSU­Frak tion erschien dieses Konzept als alleinige Option, die 
Lebensbedingungen in den ländlichen Räumen zu verbessern:
„Die CDU/CSU bejaht Konzentration in der Fläche als einzige Mög­
lich keit, städtischen Lebensverhältnissen gleichwertige Umstände 
auch im ländlichen Raum zu schaffen. Das soll aber nicht heißen, daß 
nur in den zentralen Orten gebaut werden soll. Wir wollen angemesse­
ne Entwicklungs­ und Siedlungstätigkeit auch in geeigneten kleineren 
Orten und Dörfern.“ (Jahn 1976: 16749; Herv. i. O.)
Dieses Ziel war mit einer konservativen Stoßrichtung verbunden, die zum 
Bei spiel daran deutlich wird, dass aus Sicht der CDU/CSU­Fraktion „die Ge­
mein schaft in dem ländlichen Raum in der Fülle der Klein­ und Mit tel städte“ 
(Warn ke 1974: 7960) bestehe. Dennoch wollte die CDU/CSU­Fraktion 
eine „fläch en abdeckende Raumordnungspolitik“ (CDU/CSU 1978: 2, 
Pack 1978: 3627). Dies war in ihrer Argumentation kein Widerspruch, denn 
dieser „konzentrierte Mitteleinsatz“ (Jahn 1977: 8) müs se „den ländlichen 
Raum miteinbeziehen“(ebd.). Die Attraktivität des Kon zeptes der dezentralen 
Konzentration bestand für Konservative gerade darin, eine Politik für die 
ländlichen Räume als Orte des ‚gemeinschaftlichen‘ Lebens zu betreiben.
Die SPD, deren Wähler_innen hauptsächlich in den Verdichtungsräumen 
ansässig waren, begründete die Forderung nach der „dezentralisierte[n] Kon­
zen tra tion“ (Immer 1975b: 4; Herv. i. O.) mit vier Argumenten. Ers tens sei nur 
so ein Abbau der großräumigen Disparitäten möglich (vgl. Vogel 1973: 49). 
Die raumordnungspolitischen Mittel müssten zweitens­effizient­eingesetzt­
werden – schließlich wolle man „effektiv helfen“ (Immer 1978: 8629). 
Drittens sei der wirtschaftliche Konzentrationsprozess zu unterstützen, 
weil „die Industrialisierung in bestimmten Bereichen die Entleerung der 
Gemeinden doch nicht verhindern werde“ (Immer 1973: 43). Außerdem sei 
vier tens die Schwerpunktbildung notwendig, um die Verdichtungsräume zu 
ent lasten (vgl. Haack 1975: 23). Die SPD präferierte das Konzept der dezen­
tral en Konzentration also, weil es ihr ermöglichte, die wirtschaftsräumliche 
Dynamik zentralstaatlich zu unterstützen und zu lenken und – nebenbei – 
ihre Wähler_innen in den Städten zu fördern.
Die FDP präferierte – was für eine liberale Partei wenig verwunderlich ist 
– die dezentralisierte Konzentration zur Sicherstellung der „Chancen gleich­
heit im räumlichen Sinn“ (Böger 1976: 16755). Für sie war die de zen trale 
Konzentration unerlässlich, um „die Attraktivität größerer Ver dich tungs­
räume, die von der Bevölkerung offensichtlich gewünscht wird, […] in die heute 
dünn besiedelten ländlichen Räume hineinzutragen“ (Engel hard 1974: 7949).
Auch die Bundesregierung befürwortete die „dezentral konzentrierte 
Entwicklung“ (1975a), um die großräumigen Disparitäten in der Bundes re­
pu blik zu bearbeiten. Die Raumordnungspolitik mittels derer dies erreicht 
werden sollte, beinhaltete die Ausweisung von Entwicklungszentren und 
­achsen (vgl. Beirat für Raumordnung 1972a: 157ff.). Aufgrund des begrenz­
ten­Entwicklungspotentials­sollte­dadurch­eine­„konsequente­Stand­ort­kon-
zen tra tion und Bündelung raumwirksamer Fördermaßnahmen“ (Bundes­
re gie rung 1975b: 39) erfolgen. Man erhoffte sich zum einen, mithilfe der 
Ent wicklungs zentren und ­achsen Wachstumsimpulse in strukturschwachen 
Gebieten auszulösen (vgl. ebd. 9). Zum anderen sollten die Verdichtungsräume 
34       2017, Band 5, Heft 1/2s u b \ u r b a n
ent las tet und „weit in das Umland ausstrahlende Impulse für das gesamte 
Bundes gebiet“ (Bundesregierung 1974: 2) gesetzt werden. Obwohl dieses 
Kon zept, da es für alle Parteien Anknüpfungspunkte bot, grundsätzlich nicht 
um strit ten war, gab es im untersuchten raumordnungspolitischen Diskurs 
Aus ein an der setzungen um die Ausweisung von Entwicklungszentren.
Der Streit entbrannte an der Mindestbevölkerungszahl von Ent wick lungs­
zentren, die im Bundesraumordnungsprogramm festgelegt werden sollte. 
Hintergrund dieses Disputes war ein Kompetenzstreit zwischen Bund und 
Ländern. Die Länder hatten bis in die 1970er­Jahre zentrale Orte ausge­
wiesen. Sie empfanden den Versuch des Bundes, die Entwicklungszentren 
und ­achsen als neues „Grundgerüst der Raumordnungspolitik des Bundes 
und der Länder auszuweisen“ (Bundesregierung 1972: 14), als Eingriff in 
ihren Kompetenzbereich. Aus Sicht des Bundes bot die Ausweisung von 
Entwicklungszentren und ­achsen die Möglichkeit, die eigenen Kompetenzen 
bezüglich Raumordnung auszuweiten und die räumliche Entwicklung in der 
Bundesrepublik­stärker­beeinflussen­zu­können.­Der­Bund­wollte­„nur­eine­
relativ geringe Anzahl von Entwicklungsschwerpunkten“ (ebd.: 77) fördern. 
Die Länder hingegen wollten eine möglichst große Zahl an „förde rungs­
fähigen“ (ebd.) Entwicklungsschwerpunkten in das Programm aufnehmen, 
ohne deren Anzahl zu begrenzen. Einigkeit bestand zwischen Bund und 
Ländern dahingehend, dass „Entwicklungsschwerpunkte eine Mindest be­
völ ke rung von 40 000 Einwohnern“ (ebd.) aufweisen sollten. Auch eine 
Aus nahmeregelung wurde diskutiert: Der Bund wollte Ausnahmen nur bis 
20.000 Einwohner_innen zulassen, die Länder wollten sich hingegen auf 
keine konkrete Zahl festlegen lassen (ebd.). Letztlich konnten sich die Länder 
durchsetzen, sodass im Bundesraumordnungsprogramm keine konkrete 
Zielgröße genannt wurde (vgl. Bundesregierung 1975b: 37ff).
Auch in den untersuchten Bundestagsdebatten äußerten sich die Parteien 
zu­diesem­Konfliktpunkt.­Aus­Sicht­der­CDU/CSU-Fraktion­war­die­vom­Bund­
vor geschlagene Mindesteinwohner_innenzahl eine Konzentrationspolitik, 
„die zu weit gehe“ (Jahn 1973: 31). Dies sei eine „Verödungspolitik für die 
ländlichen Räume“ (Jahn 1974: 7931) und führe in Bayern dazu, dass „70 
der bestehenden 114 Schwerpunkte eliminiert“ (Warnke 1973: 34) würden. 
Die SPD wollte den Forderungen der CDU/CSU­Fraktion, die als „Gieß kan­
nen prinzip“ (Sperling 1978: 8634) abgekanzelt wurden, jedoch nicht weiter 
entgegenkommen. Solch ein „engmaschiges Netz“ (Immer 1975c: 15) könne 
die SPD „raumordnungspolitisch nicht akzeptieren“ (ebd.). An dieser stärker 
konzeptionellen Frage wird deutlich, dass die Parteien bestrebt waren, durch 
raumordnungspolitische Strategien ihr jeweiliges Wähler_innenklientel zu 
bedienen,­sich­damit­allerdings­eines­Konfliktfeldes­annahmen,­das­aufgrund­
eines Kompetenzstreites zwischen Bund und Ländern entstanden war.
Bis auf die Einwohner_innenzahl von Entwicklungszentren war das 
Konzept der dezentralen Konzentration nicht umkämpft. Die Parteien konn­
ten ihre jeweiligen Vorstellungen mit dem Konzept aus zwei Gründen ver­
binden: Erstens bot das Konzept Anknüpfungspunkte für alle Parteien. Die 
CDU/CSU­Fraktion konnte damit die Förderung ländlicher Räume und 
Ver gemeinschaftung einfordern. Der SPD ermöglichte es, die Kon zen tra­
tions pro zes se zu unterstützen und damit die eigenen Wähler_innen in den 
Verdichtungsräumen. Für die FDP war die dezentrale Konzentration ein 
Mießner 35
Mittel, um die freiheitliche Entwicklung auch in ländliche Räume zu tragen. 
Diese jeweiligen parteipolitischen Anknüpfungspunkte bot das Konzept 
der dezentralen Konzentration zweitens­aufgrund­der­real­stattfindenden­
räumlichen Entwicklung, die gerade die Form der dezentralen Kon­
zentration angenommen hatte. Hinzu kommt, dass das Konzept zwar in 
raumordnungspolitische Programme beziehungsweise Pläne des Bundes 
aufgenommen wurde, diese aber für die Landesplanung und Bun des fach­
politiken kaum Bindungswirkung hatten (siehe Abschnitt 1).
6. Fazit
Das Wirtschaftswachstum vollzog sich in der Bundesrepublik Deutschland 
in den 1970er­ Jahren räumlich in Form der dezentralen Konzentration. 
Aufgrund des Arbeitskräftemangels wurden jenseits der Verdichtungsgebiete 
so genannte verlängerte Werkbänke eröffnet. Auf diese Weise sollte das 
Wirt schafts wachstum nicht ins Stocken geraten und Entwicklungsprozesse 
räumlich gestreut werden, auch wenn sich Konzentrationsprozesse innerre­
gional fortsetzen. Darauf reagierte die Raumordnung mit der Strategie der 
dezen tra len Konzentration, die mit dem Konzept der Entwicklungszentren 
und ­achsen unterlegt wurde. Insofern protegierte die Raumordnungspolitik 
den­real­stattfindenden­räumlichen­Entwicklungsprozess­zur­Unterstützung­
der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung und vollzog die reale regionale 
Entwicklung – die gerade die Form der dezentralen Konzentration ange­
nommen hatte – lediglich nach.
Anders­als­häufig­proklamiert­(vgl.­zum­Beispiel­Leendertz­2008:­363)­
war die Raumordnungspolitik damit nicht explizit darum bemüht, eine aus­
geglichene Raumstruktur herzustellen. Die dezentrale Konzentration wirkte 
zwar aus einer großräumigen Perspektive räumlich ausgleichend, innerregi­
onal hingegen beförderte diese Entwicklungsstrategie die Disparitäten. Das 
Ziel war es vielmehr, das wirtschaftliche Wachstum zu unterstützen und in 
den 1970er­Jahren schien das Konzept der dezentralen Konzentration das 
geeignete regionalpolitische Mittel zu sein. Die Raumordnung fokussierte 
sich folglich allein auf großräumige Disparitäten, während innerregionale 
Unterschiede weniger wichtig wurden.
Die raumordnungspolitische Verdichtung der politischen Kräfte ver hält­
nis se zu dieser kohärenten raumordnungspolitischen Strategie ermöglichte 
es, das Wirtschaftswachstum zu unterstützen. Die dezentrale Konzentration 
hatte aber noch ein zweites wichtiges Fundament: Durch sie konnten die 
Parteien­–­aufgrund­der­real­stattfindenden­räumlichen­Entwicklung­–­ihre­
eigenen parteipolitischen Interessen durchsetzen. Der CDU/CSU­Fraktion 
galt die dezentrale Konzentration zum einen als Mittel, um die ländlichen 
Räume – und damit ihre Wähler_innen – zu fördern. Zum anderen konnte 
sie dadurch großstadtfeindliche Ressentiments bedienen. Die SPD verband 
mit der dezentralen Konzentration die Förderung städtischer Lebensweisen 
sowohl in den Agglomerationsräumen als auch in den ländlichen Regionen. 
Auch die SPD konnte damit ihre Wähler_innen – die großstädtischen Arbei­
ter_innen – protegieren. Für die FDP war die dezentrale Konzentration eine 
Möglichkeit, die Idee der freiheitlichen Entwicklung auch in ländliche und 
strukturschwache Regionen zu tragen.
36       2017, Band 5, Heft 1/2s u b \ u r b a n
Die Methode der historisch­materialistischen Politikanalyse ermöglichte 
es, diesen Verdichtungsprozess der politischen Kräfteverhältnisse im Staat 
zu einer kohärenten raumordnungspolitischen Strategie aufzuzeigen, die 
den Notwendigkeiten des Wirtschaftswachstums gerecht wurde. Aufgrund 
der Kontextanalyse war es möglich, die raumordnungspolitische Strategie 
der dezentralen Konzentration als Strategie zu dechiffrieren, mittels derer 
das wirtschaftliche Wachstum unterstützt und folglich die – sich ohnehin 
vollziehende – räumliche Entwicklung protegiert wurde.
Abschließend sollen noch zwei Möglichkeiten zur Weiterentwicklung der 
historisch­materialistischen Politikanalyse benannt werden: Um der Gefahr 
zu entgehen, sich in kontextuellen Entwicklungen zu verlieren, müssen die 
Forschenden klar bestimmen, welcher Kontext für ihre Analyse relevant ist. 
Deshalb wurden in diesem Aufsatz – neben dem ökonomischen und poli­
tischen Kontext – insbesondere die relevanten räumlichen Entwicklungen 
her aus gearbeitet. Weiterhin gestaltet sich die Operationalisierung der 
Akteurs­ und Prozessanalyse in der Forschungspraxis relativ schwierig, da 
die vorgestellten Analyseschritte mehr eine Heuristik darstellen. Zur Lösung 
dieser Problematik wurde die Methode der critical discourse analysis ge­
wählt, um die beiden Analyseschritte empirisch zu operationalisieren.
Endnoten
[1] Der Begriff der Verdichtung wird in der raumplanerischen/raumordnerischen Literatur 
für die bauliche Verdichtung von Räumen verwendet. Der Terminus der Verdichtung 
der gesellschaftlichen Kräfteverhältnisse stammt hingegen aus der materialistischen 
Staatstheorie.­Diese­begriffliche­Nähe­ist­in­diesem­Aufsatz­nicht­vermeidbar,­da­die­
Erkenntnisse der materialistischen Staatstheorie für das Verständnis der Raum ord­
nungs politik genutzt werden. Der Begriff der Verdichtung im raumplanerischen Sinne 
wird hier jedoch nur für die Raumkategorie der Verdichtungsräume verwendet.
[2] Federführend war hier insbesondere die Forschungsgruppe <Staatsprojekt Europa> 
(2014).
[3] Zu nennen wäre hier beispielsweise das Wirtschaftsministerium im Rahmen der Gemein­
schafts aufgabe Verbesserung der regionalen Wirtschaftsstruktur.
[4] Der Begriff der dezentralen Konzentration wird in der raumplanerischen und 
raum ordnerischen Literatur für eine auf dezentrale Entwicklung setzende, dabei jedoch 
inner regionale Konzentration befördernde raumordnungspolitische Handlungsstrategie 
benutzt. Werner Väth (1980) argumentiert, dass die materielle Grundlage dieses 
raum ordnungspolitischen Handlungspostulates die räumliche Entwicklung gewesen 
sei, die die Form der dezentralen Konzentration angenommen habe. Insofern, so Väths 
Argument, habe die Raumordnungspolitik der 1970er­Jahre die räumliche Entwicklung 
der Zeit nachvollzogen und nicht entgegen gewirkt.
Autor_innen
Michael Mießner forscht zu den Themen Raumordnungspolitik, regionale Entwicklung, 
Wohnungspolitik sowie politics of scale und  ländlicher Entwicklung.
michael.miessner@geo.uni­goettingen.de
Mießner 37
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Büllesheim, Burger, Dr. Warnke, Dr. George, Schedl, Dr. Unland, Frau Hoffmann (Hoya), 
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Spatial planning as condensation of political and societal 
forces
The article analyses the condensation of political and societal forces 
concerning spatial planning in the Federal Republic of Germany in the 1970s 
by using the historical­materialist policy analysis. Within these condensed 
political and societal forces uneven development should be processed by 
the concept of decentralized concentration through development centers 
and axes. Against the background of the actual uneven development in the 
1970s – in the form of decentralized concentration – the different party 
members could connect their ideological and political ideas with the concept 
of decentralized concentration. In the end, the concept of decentralized 
concentration has led to a promotion of the already existing form of uneven 
development instead of preventing this development.